ANALISIS KEBIJAKAN PENJAMINAN MUTU PENDIDIKAN DI INDONESIA

A. Pendahuluan
Pendidikan yang bermutu dan berkualitas merupakan harapan dan dambaan bagi setiap warga negara ini. Masyarakat, baik yang terorganisir dalam suatu lembaga pendidikan, maupun orang tua/wali murid, sangat berharap agar murid dan anak-anak mereka mendapatkan pendidikan yang bermutu agar kelak dapat bersaing dalam menjalani kehidupan.
Untuk menjawab harapan masyarakat tersebut, dan tentunya juga untuk mengejar ketertinggalan dalam dunia pendidikan dibanding negara-negara lain, Pemerintah Indonesia dan DPR pada tahun 2003 telah melakukan beberapa perubahan dalam sistem pendidikan, melalui penetapan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003. Perubahan mendasar dalam Undang-Undang Sisdiknas yang baru tersebut adalah demokratisasi dan desentralisasi pendidikan, serta pemberian porsi yang cukup besar bagi peran serta masyarakat. Dengan demikian, masyarakat di sekitar lembaga pendidikan dapat menentukan sendiri terhadap lulusan yang diharapkan. Hal ini senafas dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, yang mencakup beberapa bidang pembangunan termasuk pendidikan. Dengan diberlakukannya otonomi pendidikan, diharapkan akan berpengaruh positif terhadap tumbuhnya lembaga pendidikan yang berkualitas. Setiap lembaga pendidikan diharapkan mampu menggali sumber daya dan potensi daerah berbasis keunggulan lokal.
Konsekuensi yang tidak bisa dihindarkan dari desentralisasi pendidikan tersebut, karena budaya dan potensi daerah yang sangat beragam, adalah lulusan yang bervariasi. Oleh karena itu, lewat Peraturan Pemerintah No. 19 Tahun 2005, telah ditetapkan Standar Nasional Pendidikan yang mencakup isi, proses, kompetensi lulusan, pendidik dan tenaga kependidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan, pembiayaan, dan penilaian pendidikan (PP. Nomor 19 Tahun 2005 Tentang Standar Nasional Pendidikan, Bab II Pasal 2 ayat (1). Sedang untuk penjaminan dan pengendalian mutu pendidikan dilakukan evaluasi, akreditasi dan sertifikasi (PP. Nomor 19 Tahun 2005 Tentang Standar Nasional Pendidikan, Bab II Pasal 2 ayat (2).
B. Kebijakan Penjaminan Mutu Pendidikan di Indonesia
Untuk melaksanakan standarisasi mutu secara nasional yang mencakup 8 (delapan) aspek di atas, dilakukan penilaian terhadap satuan pendidikan melalui akreditasi dan evaluasi hasil belajar. Sedang untuk menjamin kualitas pelaksanaan pembelajaran yang merupakan roh pendidikan, dilakukan sertifikasi terhadap pendidik (guru) sebagai pelaksana proses pembelajaran.
1. Akreditasi
Akreditasi dilakukan untuk menentukan kelayakan program dan satuan pendidikan pada jalur pendidikan formal dan nonformal pada setiap jenjang dan jenis pendidikan. Karena itu, dalam akreditasi dilakukan penilaian terhadap kinerja dan kelayakan satuan pendidikan. Fokus penilaian dalam akreditasi mengacu pada Standar Nasional Pendidikan (SNP) yang terdiri dari terdiri atas standar isi, proses, kompetensi lulusan, tenaga kependidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan, pembiayaan, dan penilaian pendidikan. Dengan demikian, diharapkan setiap sekolah dapat melakukan penjaminan mutu sekolah masing-masing.
Untuk menjaga akuntabilitas publik, selain menetapkan aturan-aturan pelaksanaannya, akreditasi terhadap program dan satuan pendidikan harus dilakukan sendiri oleh Pemerintah dan/atau lembaga mandiri yang berwenang. Dalam hal ini, yang diberi kewenangan melakukan akreditasi terhadap sekolaha adalah Badan Akreditasi Nasional Sekolah / Madrasah (BAN-S/M).
2. Evaluasi Hasi Belajar
Evaluasi pendidikan sebagai bentuk penjaminan mutu meliputi evaluasi kinerja pendidikan, baik yang dilakukan oleh satuan pendidikan sendiri, Pemerintah maupun masyarakat.
Evaluasi oleh satuan pendidikan dilaksanakan pada setiap akhir semester sebagai bentuk akuntabilitas penyelenggaraan pendidikan yang telah dilakukan, dan dilaporkan kepada pihak-pihak yang berkepentingan, baik pemerintah maupun masyarakat.
Evaluasi oleh Pemerintah merupakan evaluasi yang mencakup tingkat relevansi pendidikan secara umum terhadap visi, misi, tujuan dan paradigma pendidikan nasional, tingkat relevansi satuan pendidikan terhadap kebutuhan masyarakat, tingkat efisiensi dan produktivitasnya, serta tingkat daya saing pada tingkat daerah, nasional, regional dan global. Dan yang paling penting, evaluasi ini juga harus mencakup tingkat pencapaian Standar Nasional Pendidikan yang merupakan jaminan dan pengendali mutu pendidikan nasional.
Salah satu aspek yang menjadi Standar Nasional Pendidikan adalah pelaksanaan penilaian pendidikan. Pada pendidikan dasar dan menengah, evaluasi atau penilaian hasil belajar terdiri dari tiga macam, yaitu penilaian yang dilakukan oleh pendidik, satuan pendidikan, dan Pemerintah.
a. Penilaian Hasil Belajar oleh Pendidik
Penilaian hasil belajar oleh pendidik dimaksudkan agar guru dapat memantau proses dan kemajuan belajar peserta didik, yang selanjutnya dapat digunakan untuk menetapkan nilai, menyusun laporan dan memperbaiki proses pembelajaran. Dengan penilaian ini diharapkan peserta didik dapat belajar secara tuntas, dan dapat menguasai standar kompetensi yang telah ditetapkan, yang diharapkan dapat mendukung pencapaian standar kompetensi lulusan.
b. Penilaian Hasil Belajar oleh Satuan Pendidikan
Yang dimaksud penilaian ini adalah penilian yang bertujuan untuk menilai pencapaian standar kompetensi lulusan untuk semua mata pelajaran. Penilaian ini merupakan dasar untuk menentukan kelulusan peserta didik dari satuan pendidikan. Karena itu, dalam penilaian ini satuan pendidikan harus mempertimbangkan penilaian yang dilakukan oleh pendidik.
c. Penilaian Hasil Belajar oleh Pemerintah
Penilaian hasil belajar oleh Pemerintah merupakan upaya untuk menilai pencapaian kompetensi lulusan secara nasional dalam bentuk ujian nasional.
Hasil dari ujian nasional ini digunakan sebagai salah satu pertimbangan untuk pemetaan mutu satuan pendidikan, dasar seleksi masuk jenjang pendidikan berikutnya, penentuan kelulusan serta pembinaan dan pemberian bantuan oleh pemerintah.

3. Sertifikasi Guru
Yang dimaksud Sertifikasi Guru adalah proses pemberian sertifikat pendidik bagi guru dalam jabatan melalui pendidikan. Sertifikasi guru ini didasarakan pada Pasal 11 yat (4) Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen yang aturan pelaksanaannya diamanatkan kepada Pemerintah (Peraturan Pemerintah). Namun, karena pada Pasal 82 ayat (1) dalam Undang-Undang tersebut mewajibkan Pemerintah untuk melaksanakan sertifikasi guru paling lambat 12 bulan setelah ditetapkan, maka tanpa Peraturan Pemerintah pun program sertiifikasi guru tetap dilaksanakan. Bahkan, karena pertimbangan belum adanya PP, untuk melaksanakan sertifikasi telah diterbitkan Paraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 40 tahun 2007 tentang Sertifikasi Guru.
Dalam Permendiknas tersebut, telah diatur berbagai hal terkait Sertifikasi Guru, yang apabila dilaksanakan dengan baik, tentu akan dapat menjaring para guru yang professional dan kompeten. Sehingga, dengan program ini diharapkan para guru dapat meningkatkan kompetensinya dalam melaksanakan tugas dengan baik dan professional. Kompetensi guru dimaksud adalah kompetensi pedagogik, kepribadian, sosial dan professional. Oleh karena itu, dalam sertifikasi guru perlu dilakukan penilaian terhadap unjuk kerjanya sebagai bukti penguasaan seperangkat kompetensi yang dipersyaratkan.
C. Hambatan dan Kendala Yang Dihadapi
Dalam penjaminan mutu pendidikan, pihak berwenang (pemerintah) telah menyiapkan perangkat lunak (aturan-aturan) yang digunakan sebagai dasar pelaksanaannya agar dapat berjalan dengan baik. Namun untuk melaksanakan aturan-aturan tersebut masih banyak menjumpai kendala. Sehingga, aturan yang telah ditetapkan tidak dapat dilaksanakan secara maksimal.
Dalam tulisan ini penulis akan mengidentifikasi berbagai kendala yang dihadapi dalam melaksanakan penjaminan mutu berupa akreditas, evaluasi dan sertifikasi guru.
1. Akreditasi
Sebagai upaya untuk menjaga mutu satuan pendidikan, pelaksanaan akreditasi juga menemui banyak kendala. Kendala-kendala tersebut terjadi pada dua sisi, baik subyek (BAN-S/M) akrditasi maupun obyek (sekolah).
Kenyataan yang terjadi di lapangan, masih ada sekolah-sekolah yang semestinya belum mencapai kalifikasi tertentu dalam akreditasi, tetapi bisa mendapatkan belas kasihan dari BAN-S/M berupa nilai yang cukup untuk dikatakan telah memenuhi standar minimal. Belas kasihan tersebut mungkin didasarkan pada biaya yang dikeluarkan sekolah untuk pelaksanaan akrditas cukup banyak. Sehingga (mungkin) ada rasa kasihan kalau nilai akreditasinya tidak memenuhi persayaratan agar bisa melaksanakan ujian nasional sendiri yang merupakan prestise tersendiri bagi sekolah.
Dari sisi sekolah, kendala yang dihadapi adalah adanya kecurangan-kecurangan dalam menyiapkan isntrumen yang menjadi obyek peniliaian dalam akreditasi. Masih banyak terjadi sekolah menyusun instrumen yang digunakan menilai Standar Proses hanya dalam rangka akreditasi. Padahal, semestinya hal tersebut dilakukan oleh sekolah secara berkelanjutan agar proses pembelajaran dapat berlangsung dengan baik. Bahkan, instrumen yang disiapkan tersebut hanyalah dalam bentuk dokumen saja. Apa yang tertera dalam dokumen tersebut sebenarnya tidak pernah ada dan terjadi dalam proses.
2. Evaluasi
Pembahasan tentang evaluasi di sini difokuskan pada aspek penilaian, yang terdiri dari tiga macam penilaian, yaitu penilaian oleh pendidik, satuan pendidikan dan pemerintah.
Salah satu aspek terpenting dalam penilaian adalah standar kelulusan (SKL) yang menjadi standar minimal yang harus dipenuhi oleh setiap lulusan lembaga pendidikan. Dengan demikian, penerapan belajar tuntas (mastery learning) menjadi niscaya dalam pembelajaran, tidak semata pencapaian target kurikulum. Sehingga, penilaian menjadi sesuatu yang harus menyatu dengan proses pembelajaran, dan bersifat holistik yang mencakup semua aspek dari tujuan pembelajaran.
Oleh karena itu, penilaian kelas yang terintegrasi bersama proses pembelajaran harus disusun secara terencana dan sistematis oleh setiap guru. Hal ini dimaksudkan agar penilaian kelas dapat terlaksana dengan baik dan digunakan sebagai acuan untuk menentukan ketuntasan belajar siswa. Dan yang paling penting, dengan rencana yang matang dan sistematis, penilaian kelas akan dapat menampakkan fungsinya sebagai sumber motivasi, dan umpan balik (feedback) bagi guru.
Namun kenyataan di lapangan, belajar tuntas belum bisa dilaksanakan dengan baik. Ada banyak faktor yang mempengaruhi ketidaktuntasan belajar. Dan faktor yang cukup penting mempengaruhi ketidakketuntasan belajar tersebut adalah kebijakan penilaian yang dilakukan guru.
Dalam hal kebijakan penilaian, profesionalisme guru menjadi faktor paling penting. Profesionalisme yang dimaksud di sini bukan berrti guru tidak mempunyai “ilmu” yang diperlukan. Tetapi lebih pada “ketidakmampuan” atau “ketidakmuan” melaksanakan apa yang diketahui. Banyak guru yang secara teoritis bisa memaparkan bagaimana kebijakan penilaian yang baik, tetapi tidak mampu mempraktekkannya.
Ada banyak pula guru, terutama di sekolah-sekolah kecil di daerah, yang memang masih belum memenuhi standar kompetensi profesional maupun pedagogik. Mereka mangajar karena tidak tidak ada yang lain. Mereka mengajar hanya menyampaikan apa yang dibacanya dalam buku, tidak ada upaya bagaimana berinovasi agar siswa dapat mencapai kompetensi dasar secara tuntas.
Faktor lain yang menjadi kendala penilaian hasil belajar adalah pemilihan bentuk isntrumen penlilaian. Salah satu contoh adalah kebijakan penilaian menggunakan Lembar Kerja Siswa (LKS) instan. LKS instan yang selama ini digunakan sebagai instrumen penilian hanya bermanfaat meringangkan tugas guru. LKS isntan tersebut ternyata lebih banyak membebani siswa karena tugas-tugas yang harus dikerjakan di dalamnya jauh melebihi SK dan KD yang semestinya. Dengan demikian, dampak yang bakal terjadi adalah turunnya motivasi dan minat belajar. Semestinya, penyusunan lembar kerja dilakukan sendiri oleh guru berdasarkan SK dan KD serta kondisi belajar siswa, agar bisa dijadikan alat untuk memberikan pengayaan terhadap hasil belajar.
Kondisi yang demikian, yaitu dengan mengandalkan anak mengerjakan LKS instan, bisa menjadikan ketuntasan belajar tidak bisa maksimal. Yang pada gilirannya, penilaian yang dilakukan oleh satuan pendidikan dan pemerintah menjadi jauh dari yang diharapkan. Kalau pun hasil Ujian Nasional menunjukkan kelulusan yang baik, proses pelaksanaannya sangatlah mengecewakan, terutama pada tingkat SMP/MTs. dan SMA/MA/SMK. Karena, terjadi kebocoran soal, pengawas membantu mengerjakan soal atau membiarkan peserta ujian kerjasama, dan masih banyak lagi modus yang digunakan agar peserta ujian dapat lulus. Bahkan, akhir-akhir ini sempat didengar masyarakat bahwa sekelompok sekolah yang tergabung dalam rayon tertentu sepakat mensukseskan Ujian Nasional dengan cara curang, “demi anak bangsa”. Hal yang demikian, apabila terus dilakukan tentunya akan merusak kualitas dan mutu pendidikan.
3. Sertifikasi Guru
Salah satu upaya Pemerintah untuk meningkatkan mutu pendidikan di Indonesia, adalah peningkatan mutu pendidik. Kecuali harus memenuhi persayaratan dan kualifikasi, guru juga harus memiliki sertifikat untuk menjamin bahwa guru mempunyai kompetensi cukup untuk menjadi guru.
Kenyataan yang terjadi di lapangan, pemberian sertifikasi guru masih jauh dari yang diharapkan. Banyak guru lulus sertifikasi, tetapi pada kenyataanya tidak kompeten. Misalnya, ada seorang guru mempunyai pengetahuan yang cukup tinggi sebagai seorang guru. Ia mampu membuat dan melengkapi persyaratan yang diperlukan. Ia juga mampu menunjukkan kineja yang bagus dalam uji kompetensi. Namun, pada kenyataanya ia adalah sorang guru yang malas mengajar. Ia tidak cukup baik untuk menjadi seorang teladan bagi murid-muridnya. Karna dalam uji sertifikasi tidak ada verikasi faktual terhadap kinerja guru, maka guru tersebut bisa lulus dalam sertifikasi.

D. Menuju Pendidikan Yang Berkualitas
Penjaminan mutu merupakan suatu konsep dalam menajemen mutu. Manajemen mutu sendiri merupakan satu cara dalam mengelola suatu organisasi yang bersifat komprehensif dan terintegrasi yang diarahkan dalam rangka memenuhi kebutuhan konsumen secara konsisten dan mencapai peningkatan secara terus menerus selama aspek aktivitas organisasi masih berlangsung (Tenner dan De Toro dalam Mohammad Ali, 2007:348). Jadi, untuk melaksanakan penjaminan mutu harus dilakukan pengawasan secara terus menerus agar kekeliruan yang terjadi sedini mungkin dapat diperbaiki. Karena itu, evaluasi yang dilakukan harus terjadi seiring dengan proses produksi yang dilakukan.
Dalam dunia pendidikan, penjaminan mutu merupakan sistem pemantauan penyelenggaraan pendidikan di sekolah dalam upaya memenuhi tuntutan pencapaian mutu yang baku dan memberi jaminan kepada masyarakat dengan memfokuskan penilaian pada pengembangan pendidikan di sekolah dan pertanggungjawabannya.
Untuk itu, dalam dunia pendidikan, penjaminan mutu harus dibarengi dengan komitmen dari seluruh unsur yang terlibat dalam menjalankan tugas dan kewajibannya. Baik pemerintah (dari pusat sampai daerah), pengelola tingkat satuan pendidikan (Kepala Sekolah dan Guru) serta masyarakat. Sehingga, lembaga pendidikan benar-benar akan menjalankan fungsinya dengan benar, sebagai tempat memperoleh pengetahuan, mengembangkan keterampilan, dan memperoleh cita-cita yang diinginkan. Tanpa komitmen yang kuat, sebagaimana yang selama ini banyak terjadi, pendidikan di Indonesia tidak akan pernah lebih maju dari sebelumnya, bahkan akan lebih terpuruk lagi.
E. Kesimpulan
Setelah melakukan kajian sebagaimana dipaparkan di atas, penulis menarik kesimpulan sebagai berikut :
1. Secara umum, aturan perundang-undangan tentang pendidikan di Indonesia dan petunjuk pelaksanaannya sudah cukup memadai untuk meningkatkan muta pendidikan. Hanya saja, pada tataran pelaksanaannya masih banyak dijumpai kendala.
2. Kendala yang paling utama adalah kurangnya komitmen dari para pelaku kebijakan dan pengelola pendidikan.
3. Untuk itu, guna meningkatkan mutu pendidikan, diperlukan para pelaku pendidikan yang menguasai aturan dan dibarengi komitmen yang tinggi untuk meningkatkan mutu pendidikan.